从“管资本为主”到“穿透式监管”——国有资产监管体制的实践与探索

党的十八大以来，我国国有资产监管体制经历了系统性变革，从2013年十八届三中全会确立“以管资本为主”的改革方向，到2024年二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制”，政策脉络清晰呈现“放管结合、提质增效”的深化路径。近年来，穿透式监管成为创新重点，依托数字化手段实现“数据、流程、权责、风险”四维穿透，通过动态监控“三重一大”事项、覆盖全级次子企业，有效防范资产流失与隐性风险。2025年多地实践表明，穿透式监管已与分类考核协同推进，形成“放活与管好相统一”的新型监管体系。

一、历次重大会议对于国有资产监管的有关内容

完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司——2013年十八届三中全会

要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大——2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会

深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。加快国有经济布局优化和结构调整，发挥国有经济战略支撑作用。健全管资本为主的国有资产监管体制，深化国有资本投资、运营公司改革。——2020年10月十九届五中全会公报

国有资本和国有企业做强做优做大、发挥国有经济战略支撑作用。要坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，健全以管资本为主的国资管理体制，发挥国有资本投资运营公司作用——2022年中央经济工作会议

深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。——2024年二十届三中全会

国有资产监管体制的改革呈现出清晰的深化路径：从十八届三中全会（2013年）以管资本为主加强国有资产监管，到十九大（2017年）提出"改革国有资本授权经营体制"，到十九届五中全会（2020年）确立"管资本为主的监管体制"，再到2022年中央经济工作会议进一步突出管资本为主的国资管理体制，最终到2024年二十届三中全会提出"完善管理监督体制机制"。改革重点始终围绕"做强做优做大"这一核心目标，体现了从授权放权到规范监管、从规模扩张到质量提升的深刻转变。

二、国有资产监管的脉络分析

2015年，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），从分类推进国有企业改革、完善国有资产管理体制等多个方面提出了继续推进国有企业改革的相关意见。围绕《指导意见》，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等政策相继出台，形成了“1+N”政策体系，为国资委职能转变和国资国企深化改革打下了坚实基础。

国资委通过构建和完善国有资本授权经营体制等方式，持续推动国资监管职能向管资本为主转变。2014年，国务院国资委分3批在21家中央企业开展了国有资本投资、运营公司试点。省级国资委也改组组建了国有资本投资、运营公司近百家。2017年，国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，涉及完善规划投资监管、突出国有资本运营、强化激励约束、精简监管事项、整合相关职能等方面内容。2019年，国务院国资委为加快推进国资监管职能转变，以管资本为主加强国有资产监管，印发了《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》），把监管重点放在管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来。

2022年，国企改革三年行动进入收官之年，新时代国企改革取得重大成果，为新一轮深化国企改革奠定了坚实基础。在国资监管方面，国资监管效能得到切实增强，国资委全面履行出资人职责、国有资产监管职责和负责企业党的建设工作职责，加快监管理念、重点、方式、导向等全方位转变，深化国有资本投资、运营公司改革，专业化、体系化、法治化“三化”监管优势更加彰显，形成与我们党集中统一领导优势相适应、与社会主义市场经济体制相协调的国有资产监管新模式。

2023年是新一轮国企改革深化提升行动的开局之年。在国资监管方面，新一轮国企改革深化提升行动要求进一步健全以管资本为主的国资监管体制，在加强监管、防止国资流失的基础上，坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，深化分类改革，优化考核办法，推动分类考核与企业功能使命更加精准适应，完善权责清单管理，，构建上下贯通、实时在线的数字化智能化监管体系。

2024年12月举行的央企负责人会议提出，以穿透式监管为抓手完善监管体系，2025年1月，国务院国资委党委在《求是》杂志刊发署名文章《深入实施国有企业改革深化提升行动 坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业》指出，完善国资监管体制，深入推进“一业一策、一企一策”考核，强化对科技创新和产业创新的出资人政策支持，同时推动完善监督体系，探索推进智能化穿透式监管，实现“放得活”与“管得住”有机统一。

2025年2月国务院国资委召开地方国资委负责人会议提出，着力加强国有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。

2025年地方两会上，加强国资监管、防范风险已成为改革的底线要求。上海市构建“四类一层”分类监管模式。辽宁省积极推行“穿透式监管”，覆盖全级次子企业，确保国有资产保值增值；贵州省深化省级经营性国有资产集中统一监管，开展国资监管机构和行业管理部门协同监管，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管；云南省加大资产盘活力度，健全企业账款拖欠解决机制，兜牢基层“三保”底线。穿透式监管通过数字化手段实现“向下看清每一级”，有效遏制违规操作和隐性风险。广东省完善国有企业分类考核评价体系，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管。河南省构建以管资本为主的穿透式监管体系。安徽省健全国有企业主责主业动态管理机制，完善国有资本投资负面清单，强化覆盖子企业的穿透式监管。

三、“穿透式监管”的实践与探索

穿透式监管是当前国资监管的重要创新，旨在实现“放得开、管得住”，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。通过信息化、智能化手段，对国有资本运营和国有企业管理进行全流程、全链条、全方位的深度监督，确保监管覆盖到资金使用、资产变动和决策执行环节，避免因层级过多或信息不对称导致的监管盲区。穿透式监管的核心特点：

一是数据穿透。利用大数据、云计算等技术，实时采集企业财务、投资、运营等数据，打破“信息孤岛”，实现国资监管部门对下属企业业务和资金的动态监控。

二是流程穿透。从决策到执行全程可追溯，确保“三重一大”事项的合规性，防止违规操作或权力滥用。例如，国企重大投资需逐级报备，监管部门可穿透至项目底层资产。

三是权责穿透。明确各级企业及管理人员的责任，避免因层级复杂导致责任模糊。监管可直达子公司、孙公司，防范“影子股东”“控股不控权”“虚假代持”等风险。

四是风险穿透。重点监控债务、投资、融资性贸易、金融衍生业务等高风险领域，提前预警潜在问题。

相关热文荐读

▌国资委《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，穿透式监管元年！

▌国资委部署地方国资国企改革工作：明确2025年重点任务，划定优化布局三大方向

▌重点“圈定”！国企改革深化提升行动收官年，如何发力？